自2020年9月我國明確提出“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”的雙碳目標，在無國家層面碳普惠機制頂層設(shè)計的情況下，各地積極探索地方特色的碳普惠機制，特別是密集出臺碳普惠相關(guān)管理辦法或征求意見稿，本文將對各地碳普惠機制建設(shè)進展進行概述，并為碳普惠機制的發(fā)展提出政策建議。
 

　　一、碳普惠的定義與起源
 

　　目前碳排放權(quán)交易市場主要針對高耗能、高排放的企業(yè)進行生產(chǎn)端的強制性排放控制，對個人消費端的低碳減排則通過碳普惠機制實現(xiàn)。與控排企業(yè)集中的點源排放不同，個人和小微企業(yè)的碳排放具有“量小、分散、面廣”的特點，為此設(shè)計碳普惠機制針對個人和小微企業(yè)的減排。根據(jù)《廣東省碳普惠交易管理辦法》對碳普惠的定義，碳普惠機制是指運用相關(guān)商業(yè)激勵、政策鼓勵和交易機制，帶動社會廣泛參與碳減排工作，促使控制溫室氣體排放及增加碳匯的行為。該機制的核心是通過將公眾的低碳行為產(chǎn)生的減碳量轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的碳積分，利用碳積分換取商業(yè)優(yōu)惠券或兌換服務(wù)等方式促進公眾進一步減排，形成全社會減排的良好氛圍和生活方式，甚至轉(zhuǎn)變政府治理和社會運轉(zhuǎn)模式。
 

　　二、地方碳普惠發(fā)展現(xiàn)狀
 

　　本部分將以碳普惠機制建設(shè)較早且發(fā)展制度較完善的地方為重點對象，分析各地碳普惠發(fā)展的現(xiàn)狀。
 

　　(一)廣東(不含深圳)碳普惠發(fā)展現(xiàn)狀
 

　　2015年7月，廣東省發(fā)改委印發(fā)《廣東省碳普惠制試點工作實施方案》和《廣東省碳普惠制試點建設(shè)指南》，明確要建設(shè)全省統(tǒng)一的碳普惠制推廣平臺、碳普惠核證減排量交易機制和商業(yè)激勵機制，開發(fā)相應(yīng)的碳普惠方法學，并選取社區(qū)(小區(qū))、公共交通、旅游景區(qū)、節(jié)能低碳產(chǎn)品作為碳普惠制試點領(lǐng)域，正式啟動碳普惠試點工作。
 

　　2016年1月，在《關(guān)于首批碳普惠制試點工作方案的批復》中選取廣州、東莞、中山、惠州、韶關(guān)、河源作為首批試點，開展試點工作。同年7月，《關(guān)于同意設(shè)立廣東省碳普惠創(chuàng)新發(fā)展中心的函》明確設(shè)立廣東省碳普惠推廣機構(gòu)——廣東省碳普惠創(chuàng)新發(fā)展中心，協(xié)助推進碳普惠制試點相關(guān)工作。
 

　　2017年4月，廣東省發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于碳普惠制核證減排量管理的暫行辦法》，明確省級碳普惠制核證減排量(下稱“PHCER”)可作為廣東碳排放權(quán)交易市場的有效補充機制，用于抵消納入碳市場范圍控排企業(yè)的實際碳排放。在地方和省級PHCER的關(guān)系方面，同一省級碳普惠方法學產(chǎn)生的、累計達到500噸以上的地方PHCER可轉(zhuǎn)換為省級PHCER。5月，廣東省發(fā)改委批復組建廣東省碳普惠專家委員會，主要承擔省級碳普惠行為方法學的技術(shù)評估工作。7月，廣東省發(fā)改委同意《廣州碳排放權(quán)交易中心廣東省碳普惠制核證減排量交易規(guī)則》備案，明確了PHCER的交易規(guī)則，在8月印發(fā)的《廣東省2017年度碳排放配額分配實施方案》則進一步規(guī)定了2017 年度可抵消實際碳排放的PHCER和CCER 總量原則上在150萬噸以內(nèi)。
 

　　2018年8月，為了進一步深化碳普惠制試點工作的思路及完善碳普惠制核證減排量相應(yīng)管理制度，廣東省發(fā)展改革委暫停受理省級碳普惠核證減排量備案申請。2019年5月，廣東省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布《關(guān)于恢復受理省級碳普惠核證減排量備案申請的通知》，相關(guān)工作要求及程序仍按《關(guān)于碳普惠制核證減排量管理暫行辦法》執(zhí)行，并印發(fā)修訂5個碳普惠方法學。廣東省生態(tài)環(huán)境廳在2020年和2021年的碳排放報告核查和配額清繳相關(guān)工作規(guī)定中，全省可用于抵消實際碳排放的CCER和PHCER總量分別為150萬噸、100萬噸以內(nèi)；企業(yè)用于抵消的CCER和PHCER總量不超過企業(yè)年度實際碳排放量的10%，且提交的CCER中必須有70%以上為廣東省CCER或PHCER。
 

　　經(jīng)過多年試點的經(jīng)驗積累，2022年4月，廣東省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《廣東省碳普惠交易管理辦法》，明確碳普惠的管理和交易，并指出要積極推廣碳普惠經(jīng)驗，推動建立粵港澳大灣區(qū)碳普惠合作機制。積極與國內(nèi)外碳排放權(quán)交易機制、溫室氣體自愿減排機制等相關(guān)機制進行對接，推動跨區(qū)域及跨境碳普惠制合作，探索建立碳普惠共同機制。
 

 

　　在碳普惠方法學方面，目前廣東省已批準6個方法學，包括《廣東省林業(yè)碳匯碳普惠方法學(2020年修訂版)》、《廣東省廢棄衣物再利用碳普惠方法學(試行)》、《廣東省使用家用空氣源熱泵熱水器碳普惠方法學(2019年修訂版)》、《廣東省使用高效節(jié)能空調(diào)碳普惠方法學(2019 年修訂版)》、《廣東省自行車騎行碳普惠方法學》。
 

　　2019年恢復受理省級碳普惠核證減排量備案申請至今，整理廣東省生態(tài)環(huán)境廳相關(guān)公告可得，廣東省生態(tài)環(huán)境廳已同意104.61萬噸CO2當量碳普惠核證減排量，其中林業(yè)碳匯項目93.2萬噸CO2當量，占比高達89%，自行車騎行和分布式光伏發(fā)電項目分別為5.38萬、5.82噸CO2當量，各占5%、6%。根據(jù)廣州碳排放權(quán)交易所數(shù)據(jù)，截止2021年底PHCER現(xiàn)貨累計成交量534.26萬噸。
 

　　(二)深圳碳普惠發(fā)展現(xiàn)狀
 

　　2020年11月，深圳人大常委會頒布的《深圳經(jīng)濟特區(qū)綠色金融條例》指出，深圳市人民政府應(yīng)當完善碳普惠制度，支持深圳排放權(quán)交易機構(gòu)運營管理碳普惠統(tǒng)一平臺。2021年7月，深圳人大常委會頒布《深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護條例》再次提及，深圳市人民政府應(yīng)當建立碳普惠機制，推動建立本市碳普惠服務(wù)平臺，對小微企業(yè)、社區(qū)家庭和個人的節(jié)能減排行為進行量化，通過政策鼓勵與市場激勵，引導全社會綠色低碳生產(chǎn)、生活。2021年11月，深圳市人民政府辦公廳印發(fā)《深圳碳普惠體系建設(shè)工作方案》(下稱“《工作方案》”)，指出要打造“雙聯(lián)通·四驅(qū)動”碳普惠體系，“雙聯(lián)通”指低碳行為數(shù)據(jù)平臺與碳交易市場平臺互聯(lián)互通，“四驅(qū)動”指政策鼓勵、商業(yè)激勵、公益支持和交易賦值四驅(qū)聯(lián)動。《工作方案》從組織管理、制度標準、低碳場景、市場交易、信息服務(wù)五個維度確立17項重點工作任務(wù)，并指出要推動碳普惠體系跨區(qū)域合作，主要包括兩方面：一是在全國范圍內(nèi)開展合作，吸引其他省市及港澳地區(qū)共建、聯(lián)通碳普惠體系；二是鼓勵深圳對口幫扶地區(qū)和聯(lián)建碳普惠體系的省市及港澳地區(qū)，按照深圳碳普惠體系標準接入深圳碳市場開展交易。
 

　　深圳市生態(tài)環(huán)境局在赴廣州和成都調(diào)研碳普惠機制構(gòu)建和建設(shè)運行等情況，經(jīng)多次研討后于2022年3月發(fā)布《深圳市碳普惠管理辦法(送審稿)》，主要從碳普惠適用范圍和管理原則，相關(guān)制度、標準和流程的建立，碳普惠核證減排量全生命周期管理的構(gòu)建和碳普惠統(tǒng)一平臺的建設(shè)等4個方面編制，以規(guī)范深圳碳普惠體系的建設(shè)運行和監(jiān)督管理，進一步明確公眾、小微企業(yè)節(jié)能減碳行為所產(chǎn)生減排量的管理流程和使用規(guī)則。3月底，深圳市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布《關(guān)于征集深圳市碳普惠專家?guī)烊诉x的通知》，公開征集碳普惠專家?guī)烊诉x，助力深圳市碳普惠體系建設(shè)工作。
 

　　在方法學方面，目前深圳于2021年12月發(fā)布《深圳市低碳公共出行碳普惠方法學》，同時上線“低碳星球”小程序，根據(jù)深圳市生態(tài)環(huán)境局數(shù)據(jù)，“低碳星球”上線三個月總訪問量150萬，獨立用戶數(shù)87萬人。
 

 

　　(三)成都碳普惠發(fā)展現(xiàn)狀
 

　　2020年3月，成都市人民政府發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建“碳惠天府”機制的實施意見》(下稱“《實施意見》”)，成為成都市碳普惠體系建設(shè)的頂層設(shè)計文件?！秾嵤┮庖姟诽岢?ldquo;公眾碳減排積分獎勵”和“項目碳減排量開發(fā)運營”雙路徑建設(shè)思路，從制度標準體系構(gòu)建、公眾低碳場景開發(fā)、項目開發(fā)消納、市場運營管理模式、碳減排量交易體系構(gòu)建5個維度提出25項重點任務(wù)，旨在打造國內(nèi)碳普惠機制建設(shè)的新樣板。
 

　　按照《實施意見》確定的重點任務(wù)，2020年10月23日成都市生態(tài)環(huán)境局印發(fā)《成都市“碳惠天府”機制管理辦法(試行)》(下稱“《管理辦法》”)。《管理辦法》緊扣雙路徑的碳普惠建設(shè)思路，明確了公眾碳減排積分獎勵、項目碳減排量(下稱“CDCER”)交易的運行規(guī)則和流程，界定參與主體的權(quán)利、責任和義務(wù)。“碳惠天府”機制的運營平臺、交易平臺、管理平臺分別由成都產(chǎn)業(yè)集團、四川聯(lián)合環(huán)境交易所、成都市生態(tài)環(huán)境局負責建設(shè)和管理。
 

　　《管理辦法》將“低碳場景評價規(guī)范”作為“公眾碳減排積分獎勵”碳減排路徑核心，在2020年10月27日出臺的《成都市“碳惠天府”機制公眾低碳場景評價規(guī)范(試行)》中明確了餐飲、商超、酒店、景區(qū)四類消費領(lǐng)域低碳場景的評價規(guī)范，主要從節(jié)能措施、資源利用、環(huán)境保護、宣傳引導、碳中和5個維度進行評價，根據(jù)場景不同差異化設(shè)置餐飲服務(wù)、銷售服務(wù)、低碳客房、旅游服務(wù)和公共設(shè)施等評價維度，在“碳中和”這一評價維度，僅考慮場景消耗能源產(chǎn)生的溫室氣體排放量，即范圍2的排放，四類場景均要求購買CDCER進行抵消，且CDCER抵消量不少于其排放量的10%。
 

　　《管理辦法》將“碳減排項目方法學”作為“項目碳減排量開發(fā)運營”碳減排路徑核心，明確了碳減排項目方法學的制定和發(fā)布流程。在2020年10月26日發(fā)布的《成都市“碳惠天府”機制碳減排項目方法學(第一批)》聚焦“能源替代、資源節(jié)約、生態(tài)保護”三大領(lǐng)域，制定《成都市供熱鍋爐使用電能或天然氣替代碳減排項目方法學》、《成都市機場光伏+儲能靜變電源(GPU)系統(tǒng)替代燃油碳減排項目方法學》、《成都市節(jié)能改造碳減排項目方法學》、《成都市造林管護碳減排項目方法學》、《成都市天府綠道碳減排項目方法學》、《成都市川西林盤碳減排項目方法學》、《成都市湖泊濕地碳減排項目方法學》、《成都市測土配方施肥碳減排項目方法學》8個方法學。
 

　　2020年12月，成都市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布《關(guān)于進一步明確“碳惠天府”機制碳減排量有關(guān)會計處理事項的通知》，對CDCER交易業(yè)務(wù)的有關(guān)會計處理事項進行明確，是貫徹落實《實施意見》規(guī)范“碳惠天府”機制碳減排量交易相關(guān)會計處理的要求，為市場交易主體的財務(wù)處理和信息披露指明方向。
 

　　2022年3月，成都市生態(tài)環(huán)境局等7部門發(fā)布《成都市近零碳排放區(qū)試點建設(shè)工作方案(試行)》，進一步推進“碳惠天府”機制的發(fā)展，該工作方案要求4A 級及以上景區(qū)優(yōu)先考慮作為“碳惠天府”機制公眾低碳場景，積極引導游客參與低碳場景建設(shè)。在“零碳排放”目標上，通過認購CDCER以實現(xiàn)，并要求近零碳排放園區(qū)試點認購10%以上年度碳排放量的CDCER用于抵消，對近零碳排放公共機構(gòu)試點這一比重提高至50%以上。
 

 

　　(四)其他城市碳普惠發(fā)展現(xiàn)狀
 

　　早在2016年6月武漢市就上線“碳寶包APP”，探索“碳幣兌換機制”引導全民踐行低碳生活，推動低碳消費。2021年9月，武漢市人民政府發(fā)布《武漢市推動降碳及發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)工作方案》，要求探索建立覆蓋千萬級人群、可持續(xù)的“碳普惠”機制。
 

　　2017年10月，江西撫州制定出臺綠寶碳普惠機制并于次月上線運營綠寶碳普惠公益服務(wù)平臺，開始研究探索碳普惠機制。2019年9月江西省人大常委會和發(fā)改委發(fā)布《江西省生態(tài)文明建設(shè)促進條例》，首次在地方性法規(guī)層面上提出要探索建立碳普惠機制，加快發(fā)展江西省碳普惠機制。2021年8月，江西省市場監(jiān)管局批準發(fā)布《碳普惠平臺建設(shè)技術(shù)規(guī)范》和《碳普惠平臺運營管理規(guī)范》，并于當月上線“綠寶碳匯”平臺，截至2022年2月初，省市兩級“綠寶碳匯”注冊人數(shù)多達73萬名，累計實現(xiàn)碳普惠制核證自愿減排量46982噸。
 

　　2020年9月，北京市依托北京交通綠色出行一體化服務(wù)(MaaS)平臺推出綠色出行碳普惠激勵機制，將步行、騎行、公交、地鐵等低碳出行行動自動轉(zhuǎn)換為相應(yīng)的碳減排量，并在MaaS平臺兌換優(yōu)惠券等獎勵。截至2022年3月底，“MaaS出行綠動全城”活動正式注冊用戶超百萬人，累計碳減排量近10萬噸。
 

　　2021年9月，重慶市生態(tài)環(huán)境局印發(fā)《重慶市“碳惠通”生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)平臺管理辦法(試行)》，指出要探索建立碳普惠機制，并于2021年10月22日上線集碳履約、碳中和和碳普惠于一體的“碳惠通”平臺，分為個人端和企業(yè)端兩大應(yīng)用體系，而個人端應(yīng)用體系針對碳普惠機制建立。
 

　　2022年2月，上海市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布《上海市碳普惠機制建設(shè)工作方案(征求意見稿)》，旨在形成上海碳普惠體系頂層設(shè)計和相關(guān)配套政策措施，加快推動上海碳普惠的發(fā)展。
 

　　三、政策建議
 

　　(一)國家層面強化碳普惠機制頂層設(shè)計
 

　　目前國家層面尚未出臺碳普惠相關(guān)的頂層設(shè)計，僅在2014年3月國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于開展低碳社區(qū)試點工作的通知》指出要推動社區(qū)低碳化發(fā)展，組織開展低碳社區(qū)試點工作，由此推動武漢等城市開展低碳社區(qū)試點建設(shè)。但根據(jù)廣東、成都等各地碳普惠的發(fā)展，基本離不開碳積分換取商業(yè)優(yōu)惠的模式，由此碳普惠減排量產(chǎn)生到交易或消納的全生命周期過程的暢通機制仍需進一步完善，以保證碳普惠體系的可持續(xù)發(fā)展。因此，為推動公眾低碳生活和消費方式，強化個人低碳意識，暢通碳普惠發(fā)展機制，亟需國家出臺相關(guān)的頂層設(shè)計，明確碳普惠發(fā)展總體思路和發(fā)展模式，為地方發(fā)展碳普惠指明方向，調(diào)動社會各界的積極性和行動力。
 

　　(二)加快低碳場景和碳普惠方法學研究
 

　　擴展更多的低碳場景是實現(xiàn)更多公眾減排的主要手段，這需要研究開發(fā)更多的碳普惠方法學，即低碳場景是碳普惠機制的表現(xiàn)形式，而碳普惠方法學則是碳普惠機制的基石，兩者互為一體，相輔相成。因此，需要各地加快研究碳普惠方法學，根據(jù)地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展地方特色碳普惠方法學，同時針對交通、商超等具有普遍性的領(lǐng)域選取更具實踐意義的方法學作為國家碳普惠方法學，統(tǒng)一各地標準，暢通全國碳普惠市場，保證公平、公正、公開和透明。同時，在此過程中，加快相應(yīng)低碳場景下個人碳足跡、碳賬戶等建設(shè)，以及個人數(shù)據(jù)信息的安全，加快相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以便推動碳普惠機制的健康發(fā)展。
 

　　(三)加強公眾宣傳教育，提高公眾碳普惠參與度
 

　　公眾作為碳普惠機制的參與者，其低碳生活和消費思想的提高決定了碳普惠的參與度，從而影響碳普惠機制的碳減排成效，因此加強公眾宣傳教育、提高公眾參與度將成為一項重要的、長遠的工作，需要政府形成完善的體系化教育機制和完善相應(yīng)的激勵機制，調(diào)動各方積極性。同時將地方優(yōu)秀做法推廣至全國范圍內(nèi)，如成都將對消費者和商戶的宣傳引導納入到低碳場景的評價規(guī)范中，推動形成全國低碳生活和消費方式氛圍，推動建設(shè)低碳社會。
 

　　原標題：IIGF觀點 |雙碳背景下地方碳普惠機制發(fā)展綜述和建議