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“當前我們處于各種壓力的疊加期，面對的是整體經(jīng)濟緊縮、財政和個人支付能力下滑，整個經(jīng)濟面壓力都很大的時代。與此同時，環(huán)境治理又對水務行業(yè)發(fā)展提出了更高的要求。在這樣一個發(fā)展錯位的局面下，我們在體制機制上如何做到可持續(xù)？”。 2024年9月5日，于“2024(第十六屆)上海水業(yè)熱點論壇”之上，E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長 薛濤進行了題為“地方水務企業(yè)體制機制可持續(xù)建設路徑初探“的主題演講，結合其豐富的行業(yè)經(jīng)驗深入多面剖析了當前體制機制可持續(xù)發(fā)展之道。
本次主題分享深度聚焦當下困局的核心癥結，剖析五大一體化所蘊含的風險與機會，揭示了To G 環(huán)保業(yè)務及水務領域在財政時空失衡、多元治理博弈、價費機制制約等復雜背景下所呈現(xiàn)系統(tǒng)性問題的內在邏輯關聯(lián)，旨在理順當前地方水務企業(yè)發(fā)展所面臨的體制機制問題，探尋未來可能發(fā)展之路。
核心觀點速覽：
1.不可持續(xù)的農(nóng)村土地轉性、政府賣地收入相當于躉收70年房產(chǎn)稅、近年來的土地收益金融化(ppp推波助瀾)，三大時間失衡助推當下To G環(huán)保業(yè)務困局。
2.城市開發(fā)對土地財政的嚴重依賴只是近五年突出化，再平衡是痛苦的過程，揭示了宏觀經(jīng)濟與地方發(fā)展模式之間的內在張力。
3.中央政府管控地方政府投融資方式的周期性變化的內在邏輯，有些類似當下排水管網(wǎng)走向一體化管理背后，這是分散與集中的博弈：前者在分散度下提高個體效率，后者偏重系統(tǒng)性優(yōu)化。
4.制度設計與人性激勵機制之間復雜的辯證關系：全面績效管理或部分違背了人性下的激勵相容原則，或壓制提高效率的動機，扼殺績效提升的動力，包括特許經(jīng)營企業(yè)和專營企業(yè)。
5.水務領域處于市政公用與環(huán)保交集，經(jīng)濟減速、利率下調，新興產(chǎn)業(yè)波動凸顯公用行業(yè)優(yōu)勢，引來資本關注回歸，背后是調價周期下政企民三方的博弈，拖延或致企業(yè)面臨風險。
6.當前地方水務集團面臨五大“一體化”任務，除了供排一體化有益于公司營運收入、其他四大一體化：排水廠網(wǎng)、城鄉(xiāng)、原供、公私(小區(qū)內)一體化，都可能對公司經(jīng)營可持續(xù)造成壓力。
7.污水費價格水平只是污水廠全成本的一半。在污水費及水質提標遠沒到位的前提下，其差距更大，管網(wǎng)費用很難納入，且重置成本大多未考慮。若要擺脫土地財政依賴，廠網(wǎng)一體化推進需要面臨可持續(xù)經(jīng)營挑戰(zhàn)。
8.“九龍治水”協(xié)調難，責任邊界是廠網(wǎng)一體化面對難題中除經(jīng)費保障之外的第二大考驗。應向上管理，擬協(xié)調對策，推導則應對。
9.排水管網(wǎng)運維經(jīng)費差距大，源于運維標準不清晰。廠網(wǎng)一體化模式下按效付費因體系銜接、計量差異、水質界定等衍生難題受阻，系統(tǒng)優(yōu)化僵局需要持續(xù)探索突圍。
目前，我們處在各種壓力的疊加期。財政下滑，整個經(jīng)濟面的壓力都很大。首先，我們來看幾個數(shù)字，在財政部公布的2024年上半年財政收支情況中：企業(yè)所得稅和個人所得稅分別同比下降了5.5%和5.7%。此外，還有一些地方統(tǒng)計局消費數(shù)據(jù)顯示，2024年上半年，北京限額以上(即年主營業(yè)務收入200萬及以上)餐飲企業(yè)的利潤總額為1.8億元，同比暴跌88.8%，利潤率低至0.37%。上海則更為糟糕，限額以上住宿和餐飲業(yè)企業(yè)營業(yè)利潤為-7.7億元，處于全面虧損的狀態(tài)。
再將視角轉回到當下我們所面臨的處境，事實上，我們正處于整體經(jīng)濟緊縮、財政和個人支付能力下滑，整體經(jīng)濟面壓力很大的時代。與此同時，水務行業(yè)又有著更高的發(fā)展要求。目前我們就處于這樣的一個錯位的中間。在此背景之下，我們必須深入思考如何在體制機制方面達成可持續(xù)發(fā)展的目標。
To G環(huán)保業(yè)務困局根源——財政時空失衡
出現(xiàn)當前情況的根源，總結來說，是因為我們處在地方財政分配時空不均衡的狀態(tài)下?；仡櫮壳拔覀兯媾R的局面，第一個是由于城市化的擴張減速，從農(nóng)業(yè)用地轉成城市用地和工業(yè)用地這部分收入急劇下滑，帶來了地方財政收入的第一個基石——土地轉性收入的減少。
第二個，為什么在房地產(chǎn)與基礎設施快速發(fā)展過程中，管網(wǎng)建設原本一直是財政純投入？實際是因為我們有房地產(chǎn)整個出售的一級開發(fā)收入的70年代躉收(等同于房產(chǎn)稅的收入)。當走向城市舊改的同時，這部分收益不再存在，所以未來整個管網(wǎng)的投資就得來自所得稅，這個壓力非常巨大。
第三個，也是很重要的一點。近六到七年，我們實際上走到了第三個加杠桿階段，就是土地財政的金融化，這一部分很多的建筑性央企也深有感受。
在城市建設開發(fā)中，我們可能以為土地使用權出讓收入的大規(guī)模擴張已經(jīng)持續(xù)很久，實際從數(shù)據(jù)上來看，是近五年才開始凸顯。從2018到2022年，包括疫情期間，我們的土地收入依賴度直線提高，各地財政收-支依靠土地財政達到一個新的高度的平衡，而現(xiàn)在，這個平衡在土地財政下滑后被完全打破并二次尋底。
土地財政依托的大幅失衡是目前每一個涉及to G業(yè)務的企業(yè)，包括各大水務集團及其上下游的供應商，所能深切感受到的，這正是時間維度上土地財政不均衡所帶來的連鎖反應與顯著困境。
地方投融資管理分散與集中的循環(huán)更替
在此次論壇中，前面提到一個概念：為何廠網(wǎng)管理之前是集中的，之后分散至區(qū)縣，如今又再度走向集中？實際上，我們國家對地方投融資的管理和對廠網(wǎng)的管理是一樣的，分散管理是為了調動各地的財力能力。前20年國家為了調動了各區(qū)縣政府的整體能力和投融資能力進行了分散管理，而現(xiàn)在由于地方債問題的高企，以后將全面走向集中化管理。
在空間維度上，我們一直探討央-地事權模式，大量財政支出由中央轉移支付。近年來中央對地方的轉移支付金額呈現(xiàn)大幅上升態(tài)勢。這幾年中央國債大規(guī)模發(fā)行，包括這次的城市更新，中央財政萬億資金匯集支持，然而幾萬億資金看似龐大，一旦分攤至2000多個地方市縣，實則杯水車薪。所以，這就構成了所有to G業(yè)務在空間維度不均衡情形下所衍生出的政府支付能力不足的重大難題。
在這樣一個時與空不均衡的發(fā)展背景下，目前我們又面臨著更高的環(huán)境治理要求，由此引發(fā)了現(xiàn)在錯位的發(fā)展局面，對地方水司帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。最近三到五年，財政推行全面績效管理，該舉措利弊共存。無論是市場化企業(yè)還是非市場化企業(yè)，均感受到了相應壓力，這種壓力主要體現(xiàn)在：全面績效管理在運營績效部分的提升方面并未發(fā)揮積極的推動效能，反而是不鼓勵的，違背了人性基本規(guī)律下的“激勵相容”原理，導致特許經(jīng)營和專營企業(yè)形成低效懶惰的狀態(tài)，或許正在壓制效率提升的動機，扼殺績效提升的動力。
資本回歸關注公用股背后——調價里的三方博弈
與此同時，我們還面臨著調價周期的全面高企。近三個月來，資本市場重新看好公用行業(yè)。而我們所處的行業(yè)既屬于環(huán)保領域，也隸屬于公用行業(yè)范疇。污水、垃圾、供水、燃氣等領域當年特許經(jīng)營改革的范圍都是一樣的，該類公用行業(yè)的發(fā)展高度依托于價格調整周期。此前，資本市場確實對其有所忽視。但近期為何又開始關注我們呢？主要有以下兩個原因：
第一，資本市場發(fā)現(xiàn)之前所熱衷追捧的新能源領域，一兩年之內變成了“紅海”，甚至陷入了全面虧損的困境。
第二，伴隨著市場利率走勢的直線下降，預計未來20年的利率將會下調至2%左右。在此情形下，公用事業(yè)原本被資本市場所忽視的收益率，因相對穩(wěn)定特性而重新獲得其關注。盡管收益率不高，僅在3%-4%，但在當下利率環(huán)境中卻具備了一定的可取性。因此，可以看到券商們近期又重新圍繞環(huán)保或公用事業(yè)上市公司的基本面展開了研究與布局，這實際上也是一場大周期變化引發(fā)的博弈。
回歸當下，在公用行業(yè)范疇內，更為關鍵的要點是政府、企業(yè)和居民間的三方博弈。廣州、長沙等珠三角、長江流域城市，已逐步邁入了調價周期。在三方博弈關系中，政府方期望企業(yè)能夠多承擔一點調價不到位的壓力；而居民方則期望政府能夠推卸掉一些其應該承擔與分擔的責任，此博弈即為我們當下亟待應對的又一復雜局面。
地方水務集團五大一體化的可持續(xù)挑戰(zhàn)
結合一體化相關要求來看，當下各大地方水務集團總體上都面臨著五大一體化的重要任務。尤其是在體制機制可持續(xù)探索行動里集中分布于長江流域、珠三角地區(qū)以及省會城市的水務集團。
在五大一體化任務當中，供排一體化在經(jīng)濟性和可持續(xù)性上相對健康。供排一體化的實施，在一定程度上緩解了排水公司收款難的問題。
而前四大一體化任務，即城鄉(xiāng)一體化、原供一體化、廠網(wǎng)一體化、公私一體化，均對地方水務集團造成了一定的壓力，帶來諸多可持續(xù)性發(fā)展的挑戰(zhàn)難題。以原供一體化為例，原供一體意味著供水公司需要背負起原水的建設責任，包括融資。像嘉興、昆明等地的水務集團已走到了這一階段。再者就是公私一體化。如之前所論及，在小區(qū)實施二次供水、優(yōu)質水或直飲水以及雨污分流的項目時，存在諸多模糊之處。比如產(chǎn)權界定不明，責任劃分不清，經(jīng)費來源模糊等問題。綜上所述，四大一體化任務存在價費機制、支付關系和考核界面等不明晰的問題，這也對水務企業(yè)自身的可持續(xù)發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。
經(jīng)費不足下廠網(wǎng)一體化推進的可持續(xù)經(jīng)營挑戰(zhàn)
回到價格，我們統(tǒng)計了42個重點城市的污水處理費的分布情況。從數(shù)據(jù)中可以看出，在42個重點城市中，上海市的污水處理費較為可觀，南京、北京、蘇州、無錫相對良好。通過分析可知，在達到準Ⅳ類標準的情況下，污水處理全成本應當在1.8元/噸以上，并且住建部又提出來要將管網(wǎng)的費用疊加進去，費用將更高。但實際從全國范圍來看，目前的污水處理費價格大致處于1元/噸的水平。由此可見，我們的污水處理費實際收支與目標之間還有很大的差距，仍有很長的路要走。
鑒于前面所提及的土地財政變遷情況，未來重置成本以及投資責任都理應納入污水費的核算范疇，金額范圍擴大一倍左右。當前部分城市的BOT 標準已明確要求污水費包含折舊費用。在珠三角的諸多城市中，污水費已符合這一折舊標準。然而在長三角地區(qū)，許多城市的污水費則僅涉及運營成本，錯位價格部分并未被涵蓋在內。
若僅考慮運營成本，東部省份污水費的運營成本與向老百姓實際收取的運營成本相差了 0.31元，中部相差 0.27元，西部則相差 0.45元。我們從財政角度對深圳、廣州和上海的污水處理費收支情況進行了統(tǒng)計，值得留意的是，還有一部分分配到區(qū)縣財政支出的管網(wǎng)運維費用并未被納入此組數(shù)據(jù)之中。通過這些數(shù)據(jù)能夠清晰地發(fā)現(xiàn)，這三大城市的污水處理服務費支出均處于高度依賴土地收入/所得稅收入給予的財政補貼狀態(tài)。因此，在未來廠網(wǎng)一體化的推進過程中，水務企業(yè)的收款與支付環(huán)節(jié)勢必會感受到一定的壓力。
“九龍治水”責任邊界協(xié)調痛點
在“九龍治水” 的復雜格局下，當涉及到企業(yè)層面時，會出現(xiàn)諸如水利的排澇、環(huán)保的斷面以及住建的排口管理等多方面責任之間的協(xié)調難題。未來水務管理將呈現(xiàn)出一種 “一個干活，九個在旁看著” 的局面。當然這只是一種略帶調侃的表述。實際上，我們所面臨的這種狀況背后存在著大量需協(xié)調之處。因此，我們必須積極向前推進，主動有為地去協(xié)助制定考核自身的標準。
除了經(jīng)費保障方面的問題外，運維責任的界定同樣至關重要。在厘清管網(wǎng)維護責任邊界的過程中，通過長達一年的深入調研，我們總結出了幾大關鍵問題，其中涵蓋資產(chǎn)歸屬的界定、政企邊界的劃分、各級政府之間的協(xié)調以及考核邊界的確定等方面，還有價費機制下雨污管網(wǎng)及資金等相關問題。政府到企業(yè)之間所涉及問題的復雜程度不言而喻。排水管網(wǎng)是受財政高度管控的非經(jīng)營性資產(chǎn)，其產(chǎn)權本身并不具備融資屬性，故未來走向建設屬性的資金籌措也是我們所面臨的一個復雜性問題。對此，我們也對當前一些有限的資金籌措舉措進行了簡要的分析與探討。
外包運維市場中管網(wǎng)運維費標準差距及考核體系難題
目前，在排水管網(wǎng)運維中，常見的運維管養(yǎng)模式是干管。在上海，干管由市級負責運維，區(qū)級和街道級進行分配。全國各地的運維模式存在部分差異。管網(wǎng)的維護定額差距很大，總體上處于10元/米至100元/米的區(qū)間范圍內。綜合來看，廣州與上海的維護情況尚好，北京等一線城市總體也算較為到位。在眾多城市邁向一體化進程下，我們必須應對運維費上調及運維標準提升這兩大難題，其中也包括考核標準的調整。
華南和華北兩個省份的平均中標金額相對較高，即外包服務的金額較大。在數(shù)量上，華東地區(qū)居首。但無論是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)還是相對不富裕地區(qū)，外包服務金額其實并非單純受經(jīng)濟因素限制。具體類型企業(yè)中標情況，市級企業(yè)占到5.0%，區(qū)(縣)級平臺占到7.6%，市區(qū)級平臺占比較大。左下角數(shù)據(jù)反映了中標的具體金額，一般中標金額處于10元-30元之間，由此可見外包服務的整個運維養(yǎng)護標準相對較低。
在廠網(wǎng)一體化進程中，住建部門積極推進按效付費模式。從整個系統(tǒng)優(yōu)化考核的視角來看，按效付費必定是未來實施的重點，但是中間也有很多難點。主要的難度是在按量付費走向按效付費的過程中，計量方式、財務成本以及包括雨水處理等方面的計算問題有待明晰。對當前的考核體系而言，必然會經(jīng)歷一段漫長的探索歷程，這些都是我們必須面對和解決的問題。
從養(yǎng)護到運營：多調度綜合升級的廠網(wǎng)一體化探索
歸納當前廠網(wǎng)一體化——價費機制的發(fā)展難點，其中包括收入和支出兩部分綜合水價的探索。目前來看，我們離理想的按效付費模式還有很長的路要走，未來幾年我們仍將持續(xù)深入地開展相關探索工作。
在廠網(wǎng)一體化模式下，整個管網(wǎng)的運維最終將會呈現(xiàn)何種態(tài)勢？其實未來一定是從養(yǎng)護到運營建設，包括整個廠網(wǎng)體系的綜合運營以及不同片區(qū)的精細化調度等多方面內容。這一轉變將會對技術層面的升級以及企業(yè)自身能力的構建與提升帶來很大的挑戰(zhàn)。
最后，在當前污水處理領域中，針對斷面達標溢流應急的管控也涌現(xiàn)出一些新的機會，這些新機遇也值得我們相關企業(yè)同仁予以密切關注。我的報告到此結束，后續(xù)我們還將對更多相關問題展開深入討論，歡迎大家持續(xù)關注。
原標題：排水體制機制可持續(xù)發(fā)展探索—五大一體化風險與機會
