近日，發(fā)布了《關(guān)于公布第四批政府和社會資本合作示范項目名單的通知》，第四批政府和社會資本合作示范項目名單隨之出爐。由濟(jì)邦擔(dān)任交易顧問的“南寧市城市內(nèi)河黑臭水體治理工程PPP項目”和“南寧市水塘江綜合整治工程PPP項目”雙雙入選。

作為區(qū)內(nèi)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的明星項目，南寧市城市內(nèi)河黑臭水體治理工程PPP項目對于改善市區(qū)生態(tài)環(huán)境、完成2017年基本消除建成區(qū)黑臭水體的目標(biāo)具有十分重要的意義，入選示范項目更是對本項目的肯定與。

本期文章中，我們將以南寧市城市內(nèi)河黑臭水體治理工程PPP項目為例，介紹PPP模式在城市黑臭水體治理中的運用及重、難點。

一 項目概況

南寧市城市內(nèi)河黑臭水體治理工程PPP項目總約12.35億元，項目合作期不超過15年：建設(shè)期自PPP項目協(xié)議正式簽訂起，不超過24個月，運營期13年。項目建設(shè)范圍共涉及南寧市11條內(nèi)河河道，包括那平江、西明江、二坑溪、朝陽溪、可利江、亭子沖、石埠河、細(xì)沖溝、黃泥溝、石靈河和鳳凰江(沙井大道段、鳳凰湖至邕江出水口)，治理總長度約60公里。

本項目由南寧市城市內(nèi)河管理處為項目實施機(jī)構(gòu)。南寧建寧水務(wù)集團(tuán)有限責(zé)任公司作為政府出資代表，與中選社會資本廣西博世科環(huán)?？萍脊煞萦邢薰竞蛷V西北部灣水務(wù)集團(tuán)有限公司聯(lián)合體，按照30%：70%的出資比例共同出資成立項目公司。項目公司以項目資本金作為注冊資本，總金額27501.31萬元，其中政府方出資代表占股30%，出資額約為8250.39 萬元，社會資本出資70%，約19250.92 萬元。

項目公司負(fù)責(zé)污水處理相關(guān)設(shè)施設(shè)備在運營期內(nèi)的日常運營管理及維修維護(hù)，同時還應(yīng)保證各河道水質(zhì)按時達(dá)到雙方約定的水質(zhì)要求，并在合作期內(nèi)始終保持其階段性水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。政府根據(jù)定期考核的結(jié)果，向項目公司支付服務(wù)費用。

二 黑臭水體治理PPP項目的難點

不同于單*域的綜合治理，城市黑臭水整治項目有其*的復(fù)雜性，主要體現(xiàn)為：

(一)污染源分布范圍廣，控制難度大，治理方式多樣化

黑臭水體通常散布于城市各個位置。以南寧市為例，南寧市建成區(qū)有13條內(nèi)河38個河段總長99.4km的水體屬于黑臭水，普查出內(nèi)河污水直排口309個，需納入黑臭水體PPP項目治理的直排口有295個，整治河道總長超過60km。黑臭水體及整治范圍遍布城區(qū)各處，某些黑臭河段甚至位于農(nóng)貿(mào)市場或者居民區(qū)等人口稠密、施工難度特別高的地方。

南寧市城市黑臭水體成因主要有四點：一是沿岸生產(chǎn)生活污水直排;二是河床淤泥對水體的污染;三是兩岸畜禽養(yǎng)殖排污、農(nóng)業(yè)面源污染及初期雨水帶來有機(jī)污染物進(jìn)入水體;四是河道水資源量不足，水流動性差。

根據(jù)水體黑臭的不同原因，河道治理方式也十分多樣化：截污納污管線工程、生化污水處理廠、物化污水處理設(shè)備、底泥清淤工程、初雨調(diào)蓄工程、生態(tài)修復(fù)工程、監(jiān)測設(shè)備等各領(lǐng)域工程交叉覆蓋，充分踐行“外源減排、內(nèi)源控制、水質(zhì)凈化、補水活水、生態(tài)恢復(fù)”的治理路線。

(二)項目中的不同子項目在物理邊界、責(zé)任邊界和權(quán)利邊界上重合度高，治理責(zé)任劃分不清晰

應(yīng)用PPP模式來治理黑臭水體，則合作雙方勢必要求劃分清楚項目物理邊界、責(zé)任邊界和權(quán)利邊界。

但黑臭水體在由于在地理上分布廣泛且分散，很可能導(dǎo)致項目范圍內(nèi)的治理工程與其他項目或設(shè)施，如河道、堤岸、管道、綠地、居民區(qū)，甚至農(nóng)田等存在物理邊界上的重合。未來其他項目的施工活動均可能對本項目造成影響，從而出現(xiàn)多頭施工、相互干擾的情形，增加管理難度。同時，政府與社會資本方很容易在污染源頭管控和責(zé)任邊界劃分時遇到障礙。

由于河道水體消除黑臭后，其水質(zhì)指標(biāo)也不高，部分生化指標(biāo)甚至屬于劣五類(如氨氮)，因此，消除黑臭只是河道水質(zhì)改善的初步目標(biāo)。未來，政府很可能根據(jù)水體功能規(guī)劃做進(jìn)一步的水質(zhì)提升，從而使將來的治理活動與現(xiàn)有黑臭水治理項目出現(xiàn)大量權(quán)利義務(wù)的重合，導(dǎo)致重新構(gòu)建合作條件。

(三)項目產(chǎn)出績效指標(biāo)難設(shè)定，績效考核難以操作

不同于單*域的水質(zhì)改善項目，黑臭水治理PPP項目由于項目范圍大，責(zé)任邊界不清晰，黑臭水體治理的產(chǎn)出績效指標(biāo)難設(shè)定，績效考核難以進(jìn)行。黑臭水體PPP項目的產(chǎn)出物是環(huán)境污染治理效果。為了準(zhǔn)確全面地衡量環(huán)境治理項目的效果，就需要識別和設(shè)計若干績效考核指標(biāo)。但由于建設(shè)成本、運營成本和融資成本及風(fēng)險溢價等項目全周期成本與績效指標(biāo)的非線性關(guān)系，指標(biāo)選擇和衡量存在很大難度。指標(biāo)并非越多越好、越高越好。指標(biāo)過高、過多，可能會使項目增加，項目性大大減弱，同時增加治理和運營維護(hù)的難度，為合作增加不穩(wěn)定因素，還可能帶來高昂的履約監(jiān)管成本。而指標(biāo)過低、過少，又會缺乏監(jiān)督、激勵效果，不利于激發(fā)社會資本積極性、提高財政資金使用效果。

且要保證如此大范圍內(nèi)的水體在長達(dá)10多年的合作期內(nèi)都穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，績效指標(biāo)的合理性和科學(xué)性尤為重要。在整個方案設(shè)計過程中，產(chǎn)出績效指標(biāo)的設(shè)定都是各方關(guān)心的問題。

(四)黑臭水體治理市場發(fā)育緩慢，合格運營商數(shù)量有限

以來，黑臭水治理沒有形成一個穩(wěn)定和的國內(nèi)市場。目前具備整合設(shè)計、建設(shè)、融和運營能力的環(huán)境治理運營商較少，能夠參與黑臭水體治理的合格運營商數(shù)量比較有限，政府可選擇面不大。在采購社會資本時，很有可能容易出現(xiàn)流標(biāo)或非理性報價現(xiàn)象。以本項目為例，盡管本項目在準(zhǔn)備過程中進(jìn)行了充分的項目和市場測試，但參與并通過資格預(yù)審的有效申請人數(shù)量僅5家，參與投標(biāo)的社會資本甚至不足三家，zui終有關(guān)部門與咨詢機(jī)構(gòu)研究后采用競爭性談判方式完成了社會資本采購。

本項目的潛在人數(shù)量有限，部分原因是前面提到治理范圍、權(quán)利邊界及績效指標(biāo)等提高了項目合作難度，同時也反映出國內(nèi)合格運營商稀缺的現(xiàn)狀。

三 項目亮點及成效

(一)克服黑臭水體治理技術(shù)復(fù)雜性，明確各方權(quán)利職責(zé)范圍

項目實施機(jī)構(gòu)為本項目進(jìn)行了充分的前期技術(shù)準(zhǔn)備，先后從2015年起投入資金，以調(diào)查公司為骨干，充分發(fā)動河道兩岸群眾，組成9個調(diào)查組，歷時100余天，投入500多人次，充分掌握了南寧市的黑臭水現(xiàn)狀和成因。2016年3月，組織國內(nèi)的治理召開座談會，踏勘現(xiàn)場、查閱資料，為南寧市黑臭水治理進(jìn)言獻(xiàn)策。2016年底，完成本項目《工程可行性研究報告》的編制和評審，基本確定了治理技術(shù)路線、規(guī)模等。

實施機(jī)構(gòu)還委托濟(jì)邦咨詢和國環(huán)清華環(huán)境設(shè)計院組成聯(lián)合顧問團(tuán)隊，為本項目提供工程技術(shù)、PPP方案設(shè)計和PPP法律咨詢等在內(nèi)的顧問服務(wù)。針對前面提到的項目在技術(shù)和交易條件方面的復(fù)雜性，本項目實施機(jī)構(gòu)和以濟(jì)邦咨詢?yōu)榈念檰枅F(tuán)隊進(jìn)行了充分研判。如針對項目的技術(shù)復(fù)雜性，顧問團(tuán)隊補充進(jìn)行了現(xiàn)場踏勘，據(jù)此提出技術(shù)建議和注意事項;并組織多輪市場測試，向潛在社會資本公開項目技術(shù)資料，鼓勵社會資本提前踏勘現(xiàn)場并形成自己的治理方案。針對責(zé)任和權(quán)利邊界不清晰的情況，充分考慮各方實際操作中的需求，在實施方案及項目合同文本中提出了多種預(yù)案和銜接機(jī)制，盡可能為污染源頭管控和責(zé)任邊界劃分掃除隱患。

(二)多輪磋商，在各個階段充分與潛在社會資本溝通，zui終確定階段式水質(zhì)目標(biāo)

本項目在水環(huán)境治理zui的水質(zhì)目標(biāo)的設(shè)置上，濟(jì)邦咨詢和國環(huán)清華環(huán)境設(shè)計院組成的聯(lián)合顧問團(tuán)隊結(jié)合有關(guān)技術(shù)導(dǎo)則和項目實際情況，確定了一套“績效考核指標(biāo)集”的基準(zhǔn)值。績效指標(biāo)對應(yīng)著資本性投入(工程)+運營維護(hù)(運營成本)+工程技術(shù)解決方案的zui終產(chǎn)出——境治理效果，并采用考核結(jié)果與付費掛鉤的方式激勵社會資本提高服務(wù)質(zhì)量。

績效考核指標(biāo)基準(zhǔn)值作為社會資本參與采購時的競爭基礎(chǔ)，通過設(shè)置一定的溝通和評分機(jī)制，先后經(jīng)過市場測試、資格預(yù)審、zui終競標(biāo)等多個環(huán)節(jié)，讓社會資本在應(yīng)答文件中提出自認(rèn)為可行的技術(shù)考核指標(biāo)，咨詢機(jī)構(gòu)再結(jié)合社會資本方反饋的意見，不斷修訂考核指標(biāo)。項目zui終通過競爭性談判方式，根據(jù)社會資本在談判文件的水質(zhì)目標(biāo)承諾和綜合評判，確定了本項目階段式的考核標(biāo)準(zhǔn)。

與參與采購的社會資本的多輪溝通后確定雙方共同的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，既可避免*由政府方面設(shè)置技術(shù)要求導(dǎo)致的“脫離市場，好高騖遠(yuǎn)”，又對社會資本提出了力所能及的高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求，使得zui終確定的技術(shù)目標(biāo)在采購限價和規(guī)*圍內(nèi)，盡可能發(fā)揮社會資本的技術(shù)力量，同時兼顧了市場實情。

(三)社會資本爭分奪秒，短期內(nèi)顯現(xiàn)階段成果

目前，南寧市黑臭水體治理已取得階段性成效。截至2017年12月25日，基本實現(xiàn)了2017年底基本消除建成區(qū)99.4公里黑臭水體的目標(biāo)。當(dāng)前項目正處于水質(zhì)鞏固和進(jìn)一步深化的階段。希望今后項目的順利推進(jìn)，有效解決南寧市困擾已久的黑臭水體問題，達(dá)到政府和社會資本共贏的美好局面，成為讓人民拍手稱贊的民生工程*!